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[BOK習(복습)] 국가재정과 재정관리

2023.12.21

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한국은행 출입기자 공부모임인 'BOK習(복습)'(간사: 김경희 중앙일보 기자)에서 12월 15일 모임을 가졌습니다. 모임 회원인 조지원 서울경제 기자가 정리한 강의 내용을 공유합니다.


□ 주제 : 국가재정과 재정관리

□ 강사 : 박성진 한국조세재정연구원 국가회계재정통계센터 소장

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<복습 회원들이 박성진 소장의 강의을 듣고 있다.>


1. 국가재정과 국가회계

국가 회계 재정통계센터는 2014년 만들어진 조직. 중앙정부가 발생주의 회계를 도입한 것이 약 10년 정도로 오래되지 않았음. 처음엔 한국공인회계사 협회에 위탁했다가 민간에 더 맡길 수 없고 독립성 때문에 정부 안으로 넣기도 어려워서 조세연으로 이전함. 정부에 공공부문까지 합쳐서 부채 정보를 작성해 IMF나 OECD로 보내는 역할을 하고 있음. 

재정은 쉽게 말하면 정부가 활동할 때 필요한 재원을 걷어서 쓰는 것과 관련된 모든 행위를 말함. 재정 분류는 중앙은행 재정과 지방정부 재정이 있고 그 안에 예산과 기금이 있음. 지방에서는 교육재정이 차지하는 비중이 큰데 정부 부채라고 할 때는 빠짐. 

세입 세출 추계 오차에 대해서 설명해달라고 했는데 예정처 보고서에서 잘 설명하고 있음. 내년에 쓸 것을 지난해 가정한 것을 기초해 올해 중간에 점검한 뒤 계획을 세우는 것. 실제 집행은 내년이기 때문에 오차가 생길 수밖에 없음. 급격히 경기가 변동할 때는 오차가 커짐. 이미 국회에서 요구가 와서 세수 추계 시스템을 바꾸는 작업을 하고 있는데 그렇게 해도 오차가 나올 수밖에 없음. 더 중요한 것은 오차로 인한 재정 충격을 감당할 수 있는 완충장치를 만드는 것. 

참고로 짚어야 할 것이 2000년대 문민정부 때 4대 재정관리개혁임. 가장 큰 충격을 준 외환위기 이후 정책 당국자 입장에서 정보 필요성을 느꼈고 국제기구고 효율적인 시스템을 요구함. 세계은행 컨설턴트인 Allen Schick이 재정관리의 기본 요소를 참고. 국가 재정이 감당할 수 있는 총량을 정한 후 배분하는데 이때 생기는 갈등은 장기적으로 해결. 올해 깎여도 내년엔 늘릴 수 있도록 재원 배분을 하자는 것. 그렇게 나온 것이 국가 재정운용 계획, 총액배분-자율편성 예산 제도. 결과를 확인하자는 것이 재정성과관리제도이고 하나의 통합된 시스템으로 관리할 필요가 생겨서 디지털예산회계시스템을 구축. 

추가로 말하면 예전엔 모든 재정 활동을 현금주의로 했음. 현금 들어오면 기록하고 빠지면 기록함. 발생주의를 도입한 이후 재정보고 체계가 복잡해짐. 재무제표를 만들어서 해야 함. 정부 단위에서 하나가 나와야 하는데 각 개별 조직 사업에서 자기끼리 내부 거래가 발생함. 중앙정부의 하나의 재무제표에선 빼야 하기 때문에 결산 체계가 복잡해지기 시작함. 국가 회계를 보면 거래가 발생하면 예산집행과 회계 처리를 동시에 해야 함. 디브레인에서 클릭하면 자동으로 현금주의와 발생주의를 동시에 할 수 있게 됨. 


2. 국가부채와 재정통계

재정관리 계획은 우리나라 정부가 어떤 계획과 전망을 가지고 있는지를 보여줌. 총수입을 보면 내년까진 감소하겠지만 내년 이후에는 경제 성장을 통해 수입이 늘어날 것을 예상하고 기대하고 있다는 의미. 지출은 수입보다는 덜 증가하도록 통제하겠다는 것. 채무도 관리하겠다는 의미임. 

변동률로 다시 살펴보면 연평균 증가 폭을 봤을 때 지출을 통제하고 효율화해서 줄이도록 마이너스가 다 붙어 있음. 그런데 의무지출은 통제가 안 되고 증가함. 복지, 지방이전, 이자지출 등. 지방이전은 법으로 정해져 있어서 통제할 여지가 있긴 한데 복지와 이자지출은 통제가 안 됨. 의무지출에 대한 고민이 많은 상황. 2023~2027년 의무지출 유형별 전망을 보면 복지분야에서 연평균 증가율이 6.6%, 이자지출이 11.0%로 굉장히 빠른 상황. 

국가채무 수준은 1997년 10% 안팎에서 최근 50%까지 오름. 이것만 보면 지금이 높은 수준인지 낮은 수준인지 알기 어려움. 그래서 국제비교를 해야 함. 

우리나라 부채 통계는 국가채무(D1), 일반 정부 채무(D2), 공공부문 부채(D3) 세 가지 유형으로 구분해서 산출 관리함. 국가채무는 국가재정법에 현금주의로 처리하기 때문에 국채, 차입금, 국고채무부담행위 등 세 가지를 포함. 국가채무라고 쓰여있어서 법에 포함되는지를 봐야 함. D1는 현금주의라 다른 나라와 비교가 쉽지 않음. 

D2 일반 정부 채무는 중앙정부와 지방정부를 합친 개념임. D1에서 출발해서 농어촌공사 등 비영리 공공기관까지 포함. D1과 가장 큰 차이점은 발생주의. D3는 D2에서 비금융 공공기관까지 합친 폭넓은 개념. 비금융공기업은 빼는 것이 일반적. 다른 나라와 비교도 쉽지 않고 수행하는 업무도 차이가 있음. 

채무는 debt, 부채는 liabilities로 구분해야 함. 채무와 부채가 혼용해서 쓰일 때가 있음. 엄밀하게 채무는 이자가 발생하는 것이고 부채는 미래 부담에 대한 현재 가치. 국가재무제표를 보면 충당부채가 있음. 당장 지불해야 하는 것은 아닌데 앞으로 정부가 지불해야 할 의무가 있는 것. 예를 들면 공무원연금이나 군인연금. 정부가 고용주 입장에서 연금을 책임져야 함. 당장 돈이 나가지 않더라도 부채로 인식하라는 것. 다만 국민연금은 부채로 잡혀있지 않음. 그런데 국민연금 자산은 복지부 산하기관이기 때문에 통합 재무제표 자산으로 잡힘. 설명이 안 되는 부분. 재정 정보의 문제는 너무 늦게 발표됨. 곧 2024년이 시작되는데 2022년 정보가 이제야 나옴. 몇 달은 기다릴 수 있지만 지금은 너무 늦음. 5월 말까지 국회 제출하고 6월 이후 D2, D3를 위해 공기업 자료 취합해서 끌고 와서 결산을 다시 함. 그렇게 시간이 걸림. 단축하려면 할 수 있음. 의지의 문제. 


3. 재정건전성과 지속가능성

재정건전성과 지속가능성이 다른 맥락일 수 있음. 재정건전성은 채무가 이렇게 많이 늘어나도 되느냐는 의미로 쓰이고 지속가능성은 당장 감당 가능한지가 아니라 현세대와 미래세대 간 재정 부담이 균등하게 이뤄지고 있는지다. 지금 운용되는 재정 활동이 미래에도 가능할지. 

한종석 교수 공식을 보면 기초재정수지 적자와 이자율은 국가채무를 늘리지만 명목 성장률은 국가채무를 감소시키게 됨. 고금리 경제 상황은 국가채무 증가를 고착화시키는 구조. 연구 결과를 보면 국가채무가 높으면 성장률이 저하되는데 고금리와 저성장이 맞물리면 채무가 더 빠르게 늘어날 수 있음. 고금리 자체가 나쁘다기보다는 명목 국채 이자율(r)-명목 성장률(g)이 중요함. 예전에 은행 이자율 10% 넘었어도 국가채무 부담이 크지 않았던 것은 고성장이었기 때문임. 

성장이 잘 되는데 금리가 낮으면 어떻게 될까. 이론적으로는 채무가 더 줄어야 함. 실제로는 그렇게 되지 않음. 민주주의 제도에서 경기가 좋으면 더 쓰자는 분위기가 생김. 경기가 좋아서 흑자가 났으니 부채를 줄이자가 쉽지 않음. 구조적인 적자 편향이 나타날 수밖에 없기 때문에 재정준칙이 필요하다는 이야기가 나오는 것. 

단기간에 건전성을 흔들리지 않을 것으로 보임. 의무지출 비율이 늘어나는 건 동의함. IMF 자료를 보면 많은 가정이 들어가 있으나 직관적으로 볼 순 있음. 동일 수준에서 2050년까지 우리나라가 의료복지와 연금 지출 부담이 GDP 대비 120% 이상 증가할 것이라는 분석. 재정이 지속 가능할지를 다르게 봐야 할 이유임. 


4. 비금융공기업 부채 현황

마지막으로 비금융공기업 부채를 보면 일반 정부하고 비금융공기업을 합친 D3에서 비금융고익업 비중이 30%. 막대그래프를 보면 비금융공기업 부채가 많은 것으로 보임. 2020년, 2021년, 2022년 보면 빠르게 늘어남. 2021년에서 2022년 증가 수준이 훨씬 크게 나타남. 부채를 쪼개서 보면 채무증권은 줄어들고 있음. 한전처럼 채권 발생이 제한되는 경우가 있기 때문. 융자는 정부가 추가로 돈을 쏴주는 건데 이게 빠르게 늘어나는 것. 나중에 갚아야 하겠지만 궁극적으로는 중앙정부 부담이 될 수 있음. 

대표적인 공기업을 보면 예상했겠으나 가장 많이 부채를 끌고 가는 것이 한전과 토지주택공사임. 나머지 에너지 공기업도 포함. 한전과 한국토지주택공사는 아직 공표 안 된 것이지만 앞으로의 전망치를 가정해 보면 적어도 5년 동안 부채 수준이 늘어날 수 있음. 가스공사나 철도공사는 부채를 감축시킬 여지가 있음. 한전은 설명할 필요도 없지만 주택공사도 앞으로 계속 개발을 추진하면서 늘지 않을까. 정부도 추세를 유지하기 위해 관리하고 있다는 정도만 말할 수 있음. 

공공기관 부채가 당장 위험한 것이냐를 보면 만기별로 단기, 표시통화별로는 원화, 이자율은 고정, 채권자 거주지도 국내가 많음. 당장 공기업 부채 증가가 정부 수준의 재정에 위험을 더 할 정도는 아니겠으나 부채 증가 폭이 어느 정도 가팔라지느냐에 따라 달라질 수 있기 때문에 모니터링이 필요한 부분.